完善职教高考制度的思考与建议

摘要：以2019年国务院颁布《国家职业教育改革实施方案》为标志，高等职业教育考试招生改革进入全面构建“职教高考”制度的新时期。职教高考制度是我国高等职业学校招收新生的制度，是具有类型教育特点的一项职业教育基本制度。分析研究了职教高考相关政策，探讨了在构建现代职业教育体系新要求下制度改革应关注的问题及解决思路，提出了以“五性一化”为特点、以六种入学通道为主体、以三项机制为突破点的改革建议，勾绘了职教高考改革路线图。

关键词：职教高考；考试招生制度；类型教育
一、如何理解职教高考
《国家职业教育改革实施方案》明确职业教育是一种教育类型，并提出“建立‘职教高考’制度，完善‘文化素质+职业技能’的考试招生办法，提高生源质量，为学生接受高等职业教育提供多种入学方式和学习方式。”这为我们研究和思考职教高考问题提供了逻辑起点和主要依据。
1.职教高考制度是我国高等职业学校招收新生的制度，由一系列符合高等职业教育人才选拔需要的考试招生制度组成，是具有类型教育特点的一项职业教育基本制度。“普通高等学校招生全国统一考试”（通称“普通高考”）制度自1952年建立以来虽经多次调整，但作为普通教育体系内部考试招生制度的基本性质没有变化。20世纪90年代末出现高等职业教育办学类型之后，高等职业学校招生仍被列为普通高考的一部分，一直作为专科层次安排在本科学校招录顺序之后。20多年来，高等职业学校招生不断改革，出现了“自主招生”“单考单招”“贯通培养”等多种形式，并对考试内容和技术环节作了改进，但总体上还是在普通高考制度框架下，服务普通高中教育之后的升学考试。目前，国务院文件明确职业教育的类型属性，提出了设立职教高考问题，职教高考是普通高考的一部分，还是在普通高考之外相对分离、自成一体？显然应该是后者。当然，职教高考与普通高考同属高等教育层次的选拔性考试招生制度，招考对象有一定程度的交集，两种高考不可能完全独立、绝对割裂，要在国家层面加强对两种高考的政策统筹，增强良性互动，服务广大考生。
2.职教高考制度的特殊性集中体现在“就业”这个特殊使命上，制度设计不能偏离这个目标。职业教育是从职业出发的教育，职业是逻辑起点，就业是最终目标。按理说，想通过正规学习实现就业的应选择报考职教高考，想通过正规学习之后继续升学的应选择报考普通高考，但实际情况不像这样单纯，就业和升学都是学习者的需求，往往要统筹兼顾。在世界范围内，加强职业教育体系建设、发展终身教育导向的职业教育成为一个重要趋势，发展高等教育层次职业教育受到了普遍关注。要处理好同一种教育兼有“就业”“升学”两种教育目标，根本办法是构建融合就业和升学的教育标准体系，为职业教育学历层次与社会用人体系建立起逻辑联系。
3.职教高考的复杂性源于招考对象的广泛性、多元性，要考虑为不同生源群体接受高等职业教育提供多种入学方式和学习方式。按照“体系”“类型”的观点看职教高考，它首先应是职业教育体系的“内部”升学制度，通过职教高考将中等职业教育与高等职业教育有机连接起来；其次是面向体系外其他类型教育毕业生、其他社会成员等更广泛群体开放的“外部”招生制度，为那些想通过职业教育走向就业的人们提供接受高等职业教育的机会。因此，“多种入学方式”应主要指职业教育体系的“内部升学”和面向体系之外的“外部招生”两大类，体现出高等职业教育的包容性。“多种学习方式”则属于高等职业学校教育教学改革范畴，就是为不同类型的学习者提供个性化的课程及学习方式，高等职业教育针对传统生源、非传统生源时体现出更强的适应性。包容性与适应性是现代职业教育的重要标志，是服务终身学习和促进教育公平的需要，是职教高考改革大方向。
4.职教高考的考试招生办法应该因生源对象多元而形式方法多样，重点考查报考者的文化基础和技能专长，鼓励每个学校或专业设立各具特色的招录标准。在个人先前学习基础、学校招录标准、招考方式、专业培养方案、就业去向的完整逻辑中判别职教高考具体考试招生办法的科学性，尊重学校考试招生自主权并建立招考标准、过程、结果的公开公示监督制度。国务院文件中提出的“文化素质+职业技能”考试招生办法是职教高考的总体原则或要求，但还需要针对不同情况具体问题具体分析，使之具有更强的操作性。如对于“内部升学”而言，应将中等职业学校学业成绩作为考查重点，使平时成绩优者有较大可能获得学习深造机会，体现高职招生对中等职业教育质量的重视，发挥职业教育体系内高一级对低一级教育层次的拉动效应。
5.职教高考具有满足“提高生源质量”要求的选拔性质，但制度设计又不能仅仅局限于实现选拔目的。职业教育的定位是以服务为宗旨、以就业为导向，那么职教高考不能“为考而考”“为选拔而选拔”，必须要照顾到学生就业。从这种意义上看，高职学校招录新生的过程也是建立考生与未来就业之间联系的过程。普通本科教育不是一开始就导向就业的，但高等职业教育从专业设置、教育目标等方面早已确立了就业导向，所以职教高考除有着与普通高考相同的选拔性考试功能之外，还有诸如就业导向等其他重要功能。从道理上讲，除了体现招生学校的意愿之外，职教高考要更加尊重考生个人志愿、社会用人单位意见。所谓“生源质量”，不能仅仅理解为考生在选拔性考试中获得的成绩，还要关注那些成绩上可能不是最优化，但比较匹配未来职业以及适应变化能力最优化的考生，这是一个新的“生源质量观”。
二、对高职招生现存主要问题的分析
2013年4月，教育部出台了《关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），为4类招生对象设计了6种考试招生方式。①为普通高中毕业生开了3条升入高职学习路径，即参加普通高考的考试招生办法、高职学校单独考试招生办法和部分特殊专业的综合评价招生办法，增加了学生的选择余地和升学机会。②拓宽了中职毕业生升入高职学习路径。中职毕业生对口升高职，实行以专业技能成绩为主要录取依据的招生办法。③针对初中毕业生实行中高职贯通招生办法，招生限定在艺术、体育、护理、学前教育以及一些技术含量高、培养周期长的专业，采取“三二分段制”和“五年一贯制”等中高职贯通培养模式。④为技能拔尖人才提供了免试入学政策。该《指导意见》实施以来，扩大了高职生源渠道，改善了生源结构，推动了高等职业教育改革，但随着形势变化也出现了一些不相适应的新情况和新问题。
1.高职考试招生制度改革应有利于职业教育体系建设，在高职教育得以加强的同时也要带动中职教育发展，建立起现代职业教育体系框架下中职、高职协调发展的新机制。但从实际效果看，高职考试招生制度改革对中职教育发展没有起到应有的带动作用，甚至出现了一些消极影响。一是在鼓励中高职衔接、大幅提高中职毕业生升学比例（很多省份超过20%，甚至有的达到60%以上）的政策驱动下，中职教育越来越像升学准备教育，越来越偏离了就业导向，失去产教融合、校企合作等职教特征的中等职业教育面临着“名存实亡”危机。二是近年来中高职贯通招生专业不断增加、招生计划所占比重持续加大，有的地方把中高职贯通的“三二分段制”和“五年一贯制”的培养都放在高职学校完成，实际上挤占了本属于中职招生的计划，直接影响了中职发展空间。三是《指导意见》所列高职6种招生方式更有利于普通高中毕业生报考，从而造成了初中后教育分流越来越偏向普通高中，职普教育比持续走低。
2.《指导意见》所列4类招生对象的主体仍然是接受高中阶段教育的传统生源。虽然对“具有高级工或技师资格（或相当职业资格）、获得县级劳动模范先进个人称号的在职在岗中等职业学校毕业生”开了口子，但需要“经报名地省级教育行政部门核实资格、高等职业学校考核公示，并在教育部阳光高考平台公示后，可由有关高等职业学校免试录取。”这类群体人数少、实际录取难度大，招生大门对社会成员敞开得还不够。2019年3月，李克强总理所作的政府工作报告中明确提出高职扩招100万人，要改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考。2019年底统计实际完成扩招116.5万人。非传统生源大幅增加，给高职考试招生制度改革提出了新挑战，现有办法难以适应。有关资料表明，高等教育的大众化和普及化都要引起高等教育机构中学生成分的显著变化，成人大学生所占比重越来越大。如1985年美国高等教育机构中25岁以上的学生就占到了42%，英国为32%，法国为31%，前联邦德国为47%。当前，我国即将进入高等教育普及化阶段，从2019年高职扩招透露出来的政策信息判断，我国高等教育的包容性、开放性会首先在高等职业教育领域发生，将来成人大学生越来越多地出现在高职学校会成为新常态，高职考试招生制度必须做出回应。
3.高等职业教育考试招生制度是构建现代职业教育体系的一项重要制度设计，是上下衔接、左右沟通的枢纽。《指导意见》受当时文件出台背景条件所限还达不到整体性、系统性、协同性的改革要求。一是相关政策措施属于局部试点性质，不具有普遍适用性。如“单独考试招生办法”主要由国家示范性、省级示范性高等职业学校和现代学徒制试点学校等试行。虽然试点取得了预期成效，但同时也加大了原本就存在的高职院校之间、专业之间政策供给不平等及由此产生的发展不平衡。二是高职招生计划管理和考试录取规则仍在普通高考制度的统一框架内，高职是大学本科之后的专科层次招生的制度安排没有变化，社会认为高职是低层次高等教育的现实没有改变。近年来学龄人口总体数量减少明显，很多省市依然在原有招生计划管理体制下制定高职招生计划，本科计划有保障、高职专科计划“吃不饱”，出现高职招生计划数大于实际生源数的问题，相当一批高职学校按计划招不满学生。《指导意见》提出高等职业教育考试“逐步与普通高校本科考试分离”，实际上高职考试招生不是一个分离出来怎么组织考试的技术问题，更重要的是围绕招生“为谁选才、选多少才、去哪里选才、怎么选才”构建管用、配套的政策体系。三是高职考试招生制度改革没有触及普通高中改革，整个教育体系没有协调联动。2018年，大约46%的普通高中毕业生升入高职学校，占当年高职招生总量的70%左右。既然普通高中毕业生占据了高职生源主体，那么普通高中理应在学制、课程体系、人才培养方案及教学计划等方面适应高职教育需要并为其奠定教育基础。但实际情况恰恰相反，普通高中是以普通高考为指挥棒、以普通本科教育为升学指向。此外，高职单独招生考试的时间安排与普通高中学制不衔接，高中毕业年级的学生参加高职春季单独招生考试被录取之后有将近一个学期的时间没有得到科学合理利用。因此，普通高中教育改革也需要及时跟进。
以2019年《国家职业教育改革实施方案》的颁布为标志，高等职业教育考试招生制度改革进入全面构建“职教高考”制度的新时期。上述提到的若干问题，都需要在职教高考改革中加以纠正和完善，形成符合类型教育规律的职教高考制度，为推进我国教育治理体系和治理能力现代化提供重要支撑。
三、高职本科新情况
《国家职业教育改革实施方案》提出“开展本科层次职业教育试点”，高等职业教育办本科的问题正式摆上议程。这就意味着将有职业本科学校（高职本科）、职业专科学校（高职专科）两类学校或专业要通过职教高考招收新生，职教高考制度涵盖了高职本科考试招生制度、高职专科考试招生制度，显然又增加了复杂性，需要从多个维度综合考量。
1.要明确本科与专科两个学历层次的职业教育标准。“高职本科与专科的区分度是什么”是一个很有挑战性的问题，仅从学制或者高考录取分数上区分还触及不到高职本、专科区分度的实质。要避免用普通高等教育眼光看高等职业教育，坚持对接和匹配社会用人体系，健全和完善职业教育层次结构，用职业图谱诠释专业内涵和就业方向，使用职业岗位、职业资格、技能等级、职业知识、职业技能和职业能力等新的话语体系描述高职本科、专科学历教育标准，在职业发展与成长的实践中寻找本科、专科的联系与区别、共性与个性，为制定职教高考制度奠定基础。
2.要明确高职本科、专科的纵向衔接关系，科学设计职教体系内部升学制度。估计在未来比较长的时期内，高等职业教育仍会以专科招生为主体，具备招收职教本科资格的高职学校（包括部分应用型本科学校，下同）也会兼招本、专科生，建立本、专科层次职业教育协同发展机制对于保障教育质量、提高办学效益非常重要。显然，现有高职专升本考试和“3+2”高职与本科分段培养试点政策需要加以调整，建立高职本科、专科之间的内部升学制度（在高职学校内部实施）或转学制度（指从高职专科升入高职本科、应用技术型本科学校），形成新的“专转本”制度。
3.要合理确定高职本科招生的生源结构，使高职本科发展有效拉动高职专科发展，发挥分工有序、功能互补、错位竞争、协调发展的体系优势。如果高职本、专科招生面向共同生源群体不加分工、任其竞争，本科学校一定会压制专科学校的生存空间，增加专科生源紧张状况，放大考试本身存在的技术性问题，甚至引发社会舆情热点，试办本科层次职业教育的好政策就不能转化为推动职业教育体系建设的正能量。生源结构也是高职办学功能定位的反映，按照《指导意见》和2019年高职扩招政策，高职生源包括普通高中毕业生、中职毕业生、其他符合报名条件的社会生源，高职本科招生可考虑主要从参加普通高考的普通高中毕业生中招收新生，并为英模先进人物、特殊技能拔尖人才提供入学通道，同时留出招生指标和足够学位用来接收那些在高职专科学习的“专转本”学生。
4.要研究职业本科教育的学制问题。我国普通本科教育的基本学制是4年，是不是职业本科教育学制也是4年？德国、奥地利等欧洲很多国家的应用科学大学本科学制是3年；法国高端技术技能人才培养学制也是3年，由大学科技学院2年学制加上1年的大学教育获得学士学位；英国、澳大利亚、新西兰等大学本科学制是3年，加拿大兼有3年和4年；美国将转学教育作为社区学院重要办学功能，2年在社区学院、2年转学到普通大学，本科实行2+2跨校转学衔接的学制。学制是高等职业教育最重要的“供给侧结构”，只有学制灵活多样，才能适应具有不同学习和工作背景的考生作出选择，形成以人为本的高职教育供给体制。
5.要研究高职本科学校的设置数量，使高职本科在高职教育中占有合理比重。数量和比重既不能太少，否则不利于职教体系构建；也不能太大，否则影响职教体系重心的稳定。
首先从现状出发，以高职“专升本”比例为5%测算，也就是假设高职本科主要接收来自高职专升本生源，按照全国高职专科每年招生400万人计算，则高职本科每年招生规模为20万人，假设允许每所高职本科学校每年招生2 000人，则需要设置高职本科学校100所。这种算法应该是“低线”。如果以高职“专升本”比例为30%的高值进行测算，高职本科每年招生规模将达到120万人，需要设置高职本科学校600所。高职本科学校与高职专科学校数量之比将达到3∶4，高职本科与专科在校生规模之比略高于1∶4，职业教育人才供给结构和培养能力将会得到明显改善，职业教育系统化人才培养体系将得以优化、趋向合理。
四、完善职教高考的若干建议
1.把握职教高考特点。按照整体性、系统性、协同性的改革总要求，围绕建设我国现代职教体系和打造类型教育总目标，统筹考虑现有普通高考制度、职教考试招生制度和教育事业发展实际，借鉴国际经验，突出“五性一化”特点，建设中国特色的职教高考制度。①类型性。根据实施高等职业教育要求，尊重职业教育规律，在面向职业教育体系内部、外部招收新生时采取不同政策，主要是职教体系内部升学采取基于平时学业成绩择优招生的办法，来自普通教育等职教体系外的考生采取参加特定升学考试择优招生办法。②包容性。面向人人、面向全社会，发展具有终身教育导向的高等职业教育。中等职业学校、普通高中应届毕业生，退役军人、下岗职工、农民工、新型职业农民等成人，符合招生相关条件均可报名参加考试，努力为更多的人就业创业、持续提升职业技能、增强终身职业发展能力提供高质量的教育服务。③开放性。发挥政府主导、行业推动、企业参与、产教融合、校企合作等职业教育办学制度优势，让社会用人需求、劳动力市场供求信息发挥导向作用，鼓励产教融合型企业、行业组织、地方政府等用人主体参与考试招生活动，充分调动有利于高职招生的社会因素，形成制度保障。④适应性。对接科技发展趋势和市场需求，调整专业内涵，改革人才培养方案。适应生源多元化和终身学习需求，实行多元化入学方式和学习方式，推行弹性学制，建立职业教育学分银行。通过进一步丰富职业教育供给结构、方式，增强考生的选择性。⑤自主性。扩大高职学校招生自主权，鼓励学校和产教融合型企业联合招生，增加订单、定向、现代学徒制等校企合作类型招生计划并予单列。对于办学质量好、订单等培养类型规模大的高职院校可上浮一定比例的招生计划，由学校自主确定招生专业、区域、类型。⑥标准化。加强职教高考的标准化建设。建立职业学校专业目录体系，制定并推广专业教学标准，推出一批中职、高职、本科一体化标准课程和统编教材；开发建设一批供普通高中学生选学的职业教育通用课程；建立职业资格证书、职业技能等级证书、其他社会培训证书的目录管理制度。为考试招生过程中认定考生学业水平、职业能力和其他学习成果搭建平台，提高职教高考水平。
2.畅通职业教育体系内部升学路径，拓宽职业教育体系外部招生渠道。设立6种入学通道，其中体系内升学有“甲”“乙”两种通道，面向体系外普通高中有“丙”“丁”两种通道，面向成人有“戊”通道，还设立了自主报考的“己”通道。
（1）甲种“中高职直升通道”。中等职业学校毕业生升入高职专科学校的，采取基于中等职业学校学业成绩的择优招生办法。考试招生的具体规定由所在地市级政府教育行政部门制定，报省级政府教育行政部门备案。建立地级市政府统筹高职、中职发展机制，将高职、中职人才培养体系与本地经济社会发展需求相对接。在此基础上，可根据地方实际需求建立中高职学制衔接的技术技能人才贯通培养制度。中高职贯通培养原则上实行中职、高职“三二”分段培养，高职不再挤占中职的生源空间。
（2）乙种“高职专转本通道”。在高职专科学校学习满两年的学生升入高职本科阶段学习的，采取基于高职专科学校学业成绩的择优招生办法。考试招生的具体规定由所在地省级政府教育行政部门制定，报国家教育行政部门备案。根据高职本科发展情况和应用型本科学校转型进展情况，逐步减少直至停止普通本科院校针对高职专科的“专升本”招生。建立基于高职本科、高职专科学校专业课程互认衔接和高职专科学生平均学分绩点为主要考查依据的“专转本”入学制度，实行2+2分段学制。
对于上述甲乙两种通道在制度安排上需要注意的是，中职学校毕业生一般不报考高职本科，可经过高职专科“专转本”进入高职本科学习，这样做目的是避免在职教体系内部形成专科与本科教育功能的重叠，使中职、高职专科、高职本科分工明确、顺畅衔接，使职教体系协调发展。高职本科前2年的生源主要来自普通高中通过普通高考入学的学生，在前2年先加强职业基础知识和职业技能，补齐职业教育方面的短板，以便进入本科3年级学习的来自普职不同生源的学生具有相近的学习基础和起点。
（3）丙种“普通高考通道”。高中毕业生（含应届、往届）符合普通高考报名条件的报名并参加全国普通高考，达到当地录取分数线的获得高职本科学校本科专业录取资格，由高职本科学校按规定招录。保留通过普通高考进入高职本科专业学习的通道，关闭进入高职专科专业学习的通道。其作用有两个：一是从总量上降低应届高中毕业生通过普通高考进入高等职业教育的比例，引导其在初中后或高中毕业之前尽早完成普通教育向职业教育的分流，使教育分流更为合理；二是使高职本科教育前2年的生源来源相对单一，便于组织教学，打好职业教育基础。
（4）丁种“自主考试招生通道”。将现在施行的高职学校面向高中毕业年级学生“单独考试招生办法”进行调整，由安排在高中第六学期初组织的招生考试提前到第四学期结束后的暑期进行，建立面向普通高中在读学生的高职专科自主考试招生制度。自主招生考试制度仅限于高职专科学校。考试内容上本着“学什么、考什么”的原则，应以高中一、二年级学习内容为主。推动普通高中改革，设立“综合高中”类型，高职自主考试招生制度将逐步调整到仅在综合高中实施，从而逐渐减少通过普通高中进入高等职业学校学习的比重，引导普职教育理性分流，形成合理的人才培养结构。获得录取资格的考生将提前进入高职学校预科学习，相应地使高职专科实际培养年限增加为4年，本科培养年限相应增加为5年。丙丁两种针对普通高中学生的入学通道可以考虑增设一定的报名条件，如要求考生在高中期间修完1~2门职业教育通用课程，以促进职业教育课程进入高中课程体系，促进普职教育融通。
（5）戊种“成人入学专门通道”。建立面向转业军人、下岗职工、农民工、新型职业农民及其他成人群体的考试招生制度。实行“文化素质+职业技能”考试招生办法，“文化素质”部分考试由省级政府教育行政部门组织，“职业技能”部分由招生学校自行组织。高中学业成绩优秀的高中毕业生可申请“文化素质”部分科目免考，具备相关职业资格或职业技能等级证书并从事过相应工作的成人考生可申请“职业技能”部分科目免考。成人入学专门通道仅限于申请报考高职专科专业，在高职专科学习中成绩达到“乙种高职专转本通道”相关要求的，可以继续申请转入高职本科阶段学习。应允许英雄模范人物、技能拔尖人才及其他对现代化建设事业做出突出贡献的人员直接申请报考高职本科专业，体现高职本科教育的社会导向。
（6）己种“自主择校报考通道”。建立鼓励优秀青年自主择校报考高职本科、专科学校的新制度。一是对在全国或省级职业院校职业技能大赛、学科竞赛、科技创新、发明创造、社会公益等方面取得优异成绩的优秀中职毕业生、高中毕业生，准予其在全国范围内自主选择报考高职学校和专业。二是对在本职工作岗位上建功立业做出突出成绩，或者在全国或省级职业技能大赛、科技创新、发明创造、社会公益等方面取得优异成绩的社会优秀青年、企业优秀职工，准予其在本省范围内自主选择报考高职学校和专业。符合报名条件的优秀青年可申请报考高职专科免试录取。特别优秀的，可直接申请高职本科三年级入学。考试方案由全国统一规定，高职学校组织实施，招生计划单列。
3.改革高职学校招生工作机制，引导和鼓励地方政府、行业企业、工业园区等社会需求方参与新生招录工作，丰富职教高考内涵，培育政府、行业、企业、社会等从源头深度参与职业教育的制度环境。可先期重点建立3项机制。一是产教融合型企业参与机制。经过认定的产教融合型企业，根据实习岗位接收能力和自身培养能力，联合高等职业学校共同培养本、专科学生，校企订立联合招生、联合培养协议，经省级教育主管部门批准后组织实施。鼓励采取学徒制等方式培养人才，企业负责做好实习、就业等工作。二是行业协会（园区）参与机制。全国性或省市级行业协会、国家或各省设立的经济技术开发区、高新技术开发区、产业园区，根据本行业、本区企业实际需要，经批准可以与高等职业学校开展联合招生，实施订单或定向培养，行业协会、开发区、园区负责落实学徒或实习岗位，提供工学结合培养方案和就业服务方案。三是县级地方政府参与机制。县级人民政府（含不设县的市级人民政府），可以根据本地经济社会发展需要和就业需求，按照“戊种成人入学专门通道”有关规定，组织本县（市）生源推荐报考高等职业学校，政府和学校合作联合培养县域经济社会发展需要的技术技能人才。
职教高考制度以“五性一化”为特点，以设立6种入学通道和促进学习方式改革为主体，以实施3项联合招生机制为突破点，问题导向、系统谋划、立足现状、面向未来，将以人为本与服务社会相统一，高考改革与教学建设相统一，夯实层次与构建体系相统一。这种改革方向，有利于让每一所学校都有自己的明确定位，办出特色、办出水平，增强职业学校系统的整体效能，也有助于让每个人都能找到通向高质量就业的求学之路，使人人都有人生出彩的机会。
作者 | 孙善学，北京电子科技职业学院院长、教授，中国职业技术教育学会副会长